L'OURAGAN HAZEL, TORONTO 1954

ÉTUDE DE CAS DE LA PROTECTION CIVILE

 DANS LE CANADA DE L’APRÈS-GUERRE

par

André Lamalice

Au sortir de la Seconde guerre mondiale, alors que la notion même de la protection de la population s’exprime d’abord et avant tout au travers du vocabulaire de la défense civile, plus d’une cinquantaine de sinistres majeurs[2] vont marquer l’histoire.  Quatre de ces événements en constituent des temps forts :

les inondations au Manitoba en mai et juin 1950, qui durent 51 jours  au cours desquels la Rivière Rouge inonde Winnipeg[3] et les environs, à cause de la fonte des neiges et de pluies abondantes[4];

les incendies de Rimouski et de Cabano au Québec (mai 1950), qualifiés de « plus grand désastre au pays, après l'explosion survenue à Halifax, en 1917 »[5] et pour lesquels le gouvernement fédéral doit venir en assistance aux sinistrés[6]; et

l’ouragan Hazel qui, en octobre 1954, provoque dans la région de Toronto et du Sud de l’Ontario la pire inondation en plus de 200 ans, tuant 81 personnes et détruisant une vingtaine de ponts[7].

De ces grands sinistres qui ont affligé des populations entières et entraîné dans leur suite un cortège de malheurs et de dommages importants, le passage de l’ouragan Hazel a sans aucun doute été celui qui a le plus marqué l’imaginaire collectif des Canadiens[8].  Que les caméras de télévision de la CBC aient, pour la toute première fois, couvert un sinistre majeur au Canada, n’est sans doute pas étranger à l’impression laissée.  Plus de cinquante ans après le passage de l’ouragan, nombreux sont ceux et celles qui se rappellent encore du choc créé d’un bout à l’autre du pays et des nombreux actes de courage et de bravoure dont ils furent les témoins par l’entremise des médias.  Ils se rappellent aussi des lendemains du sinistre et de l’élan de générosité et de sympathie jusqu’alors inégalé qui fut déclenché de Halifax à Vancouver à l’endroit des sinistrés[9].  En se révélant aussi un catalyseur de la problématique de populations en temps de crise, le passage de l’Ouragan Hazel permet également à l’histoire de la protection civile d’apporter une contribution originale à  l’histoire sociale du Canada de l’Après-guerre.

L’étude de cas qui suit s’appuie sur une documentation abondante qui nous a permis de reconstituer le fil des événements à l’angle des paramètres de la protection civile, de mesurer l’importance des questions et des controverses suscitées lors des différentes phases de la gestion du sinistre et d’interpréter le sens et la direction des enseignements que l’ouragan laissa dans son sillon dévastateur.

Le fil des événements

« Rain tonight ». 

Prévisions officielles du bureau de Toronto

Service météorologique du Canada

2 h 30 avant le passage de l’ouragan Hazel au-dessus de Toronto

le vendredi 15 octobre 1954

L’édition du Toronto Daily Star du jeudi 14 octobre 1954 titrait en première page : “Oakville Ford on Strike”[10] ».  Dehors, le temps était plutôt morose.  La pluie n’en finissait plus de tomber.  À vrai dire, cette température était ennuyeuse pour la plupart des gens.  Et les prévisions de la météo n’étaient guère encourageantes : temps couvert pour le reste de la journée; pas d’éclaircies de prévues avant le lendemain après-midi.

A newspaper story that same day told about [hurricane] Hazel heading west for the Carolinas… merited no more than a casual glance…  After all this was Toronto in the early mid-1950s, a time of ebullience and confidence.[11]

La Ville Reine vivait au rythme lent de l’automne.  “Toronto the Good”[12]… (was) a city that had never known even a slowing hurricane, in an area where no hurricane had a logical right to be...”[13]  Rien, semble-t-il, ne laissait présager que, dans moins de vingt-quatre heures, la ville allait connaître le pire désastre de son histoire.

Après avoir pris naissance au large de l’Afrique, Hazel, la huitième tempête de la saison à toucher la côte est américaine, avait semé mort et destruction sur son passage poussé par des vents de 155 milles à l’heure dans les Caraïbes avant qu’elle n’atteigne les États-Unis, au matin du 15 octobre.  Vents violents et pluies torrentielles[14] se combinent alors pour faire de Hazel le seul ouragan de catégorie 4 à poursuivre sa course au-delà du nord de la Caroline du Nord[15] et devenir ainsi l’ouragan le plus destructeur de l’histoire de cet État.

L’ouragan s’était déchaîné avec une telle violence sur la côte américaine qu’il avait même entraîné la déclaration de la loi martiale en Caroline du Sud avant de poursuivre sa trajectoire dévastatrice vers le nord[16].  Puis, après avoir traversé rapidement la Pennsylvanie et l’État de New York, l’ouragan, « downgraded to an extratropical storm fed by a cold front that had sped east over the prairies », touche les rives du lac Ontario à 23 h 10 le 15 octobre 1954.

C’est aux environs de minuit, que l’ouragan traverse la région métropolitaine de Toronto.  Les pluies incessantes du jeudi se transforment alors en un véritable déluge.

Over the day and night of October 15, three hundred million tons of water fell as the hurricane swept through Toronto.  The city received a record amount of rain: eight inches or one hundred millimeters fell in some areas over twenty-four hours.[17]

Ces pluies diluviennes[18] ont tôt fait de gonfler les rivières qui envahissent avec une force destructrice incroyable les vallées avoisinantes.  Les vents balayent la région de rafales entre 55 et 72 milles à l’heure.  Plusieurs résidants se noient en tentant de quitter leurs maisons, d'autres sont emportés par les eaux qui submergent les routes. D'autres encore, perdent la vie dans leurs maisons qui dérivent dans les flots rugissants.  Des secouristes disparaissent en tentant de venir en aide à des sinistrés.  Plus de 4 000 familles doivent quitter leur logis[19].  Les infrastructures urbaines sont lourdement touchées.  Les plus durement affectées sont les routes et les nombreux ponts[20] qui parsèment la région du Toronto métropolitain, créé il y a un an à peine[21].  

Certains endroits sont plus atteints que d’autres: le marais Holland, Raymore Drive, la localité de Woodbridge sur la rivière Humber, et Long Branch sur le ruisseau Etobicoke.  « Hazel hit Brampton, Barrie… and Orangeville – moving as far North as Bruce County’s cottage area.  In Southampton, a train was turned on its side a short distance from the station. »[22]  On constate que des dégâts sont survenus un peu partout dans le Sud de l'Ontario, et ce, jusqu'à Ottawa[23].

Le bilan officiel fait état de 7 472 personnes évacuées et déplore 81 pertes de vie.  De mémoire d’homme, jamais auparavant, une tempête n’avait sévit avec autant de hargne à Toronto.  Pourtant, jamais Toronto, “ a city unprepared”[24], n’avait été moins prête à affronter pareille tempête que dans la nuit du 15 au 16 octobre 1954.

L’íntervention d’urgence

« It needn’t have happened. »

Major général Frank F. Worthington

Coordonnateur de la défense civile du Canada

C’est une population atterrée dans une ville profondément meurtrie qui se réveille au matin du samedi 16 octobre 1954.  La lecture des manchettes des journaux en dit long sur l’état de la situation: «In Toronto Area: Fear 30 Die 300 Missing; City Bans All Traffic From West »[25].  Les articles et les photos du sinistre se succèdent à pleines pages des quotidiens torontois.  On y retrouve, entre autres, les noms des victimes et les bilans provisoires des dommages matériels.  Mais surtout, de nombreux articles indiquent que le passage de l’ouragan Hazel a aussi été le théâtre de nombreux actes de bravoure et de grand courage de la part des sauveteurs : « En dépit des conditions difficiles, de nombreuses vies ont pu être sauvées grâce à l'intervention rapide des services de police, des pompiers et des citoyens eux-mêmes. »[26]

Les reporters de la CBC sont sur les lieux et rendent compte de sauvetages héroïques et de situations dramatiques, souvent tragiques :

An unidentified man tells CBC Radio of his harrowing escape from a flooded home. As waters rise to the eaves of his house, the man escapes with his wife and baby over a swing bridge which collapses minutes later. Some of his neighbours are rescued by helicopter, but others perish as their homes are washed away.[27]

Rien que dans la partie nord du marais Holland, environ un millier de personnes sont sauvées tandis que des centaines d'autres doivent passer la nuit sur les hauteurs jusqu'à ce qu'on puisse trouver les embarcations nécessaires pour leur venir en aide.

Les sauveteurs doivent cependant faire face à de nombreuses difficultés opérationnelles. D’abord, l’intervention d’urgence s’effectue en pleine nuit.  L'intervention de la police et des pompiers est rendue plus compliquée par la perte des repères habituels : non seulement est-il moins facile de s’y retrouver en pleine noirceur, dans la tempête, mais encore l’inondation a-t-elle parfois considérablement modifié le paysage ambiant.  Il devient plus difficile de localiser les maisons.  À lui seul, ce facteur entrave de manière importante le travail des secouristes.  Quelques heures plus tôt, les services d’urgence de la Caroline du Sud n’avaient pas connu les mêmes difficultés :

One advantage the people had, however, was of much importance, and that was the arrival of Hazel in daylight hours. If this same storm had borne down on this area in the darkness of night, countless more lives would have been lost and property damage would have been much greater on our shore lines.[28]

Ensuite, particulièrement dans le nord de la ville, les secouristes ne peuvent intervenir aussi rapidement qu’ils le désirent, les eaux  ayant emporté des tronçons entiers de route.  En plus de ralentir les déplacements, le mauvais état de certaines voies de communication est responsable de l’accroissement du nombre de victimes dans les secteurs à risque.  Qui plus est, dans les basses terres, l’eau monte à une vitesse incroyable et laisse très peu de temps aux secouristes pour porter secours aux personnes en détresse : « The reply from another police cruiser was, “Tell him to move about 600 yards south, that’s probably the one [house] I saw floating past a few minutes ago. They’ll be about 600 yards south by now. »[29]

Par ailleurs, l’intervention de première ligne doit dans bien des cas être menée par des « citoyens ordinaires » sans aucune connaissance des techniques de sauvetage, et qui se joignaient volontairement aux forces de l’ordre déjà passablement éprouvées[30].  Une telle situation ne va pas sans causer des problèmes additionnels : « plusieurs sauveteurs improvisés, qui ont tenté de sauver des gens coincés par la montée des eaux de la rivière Humber, ont dû à leur tour être sauvés »[31]

Au nombre des problèmes graves auxquels font face les secouristes figurent, non seulement l’absence de préparation adéquate mais encore le manque d’équipements d’urgence.  Les reportages des médias sont unanimes à souligner ces faiblesses apparentes des secours d’urgence :

Toronto is without a civil defence unit that could have been pressed into service to meet the flood catastrophe, police officials said today.  All they had available was about 40 auxiliary policemen who have signed up under the new training plan, but they weren’t called on to help because they had no equipment.  “I couldn’t have given them a shovel” said Sgt of Dets, William Koopman, who is in charge of the police civil defence in Toronto.  Civil Defence in Toronto is without an overall leader.  Air Vice-Marshall T.A. Lawrence has resigned and this took effect yesterday… Air Vice-Marshall Lawrence tendered his resignation to Mayor Saunders because of the lack of action on civil defence.  It is reported he is leaving for New Zealand.[32]

The difficulty in launching boats proved to be a source of frustration for bystanders attempting to rescue stricken people in the flood’s path as described by Det-Sgt Jack Gillespie, referring to officers, “within hearing distance of these awful screams from women and children leaning out windows and hanging onto rooftops, but we couldn’t get close to them until we got the boats and even when they came some of them were too small. If you didn’t have a 15 horsepower motor, it was no good.[33]

 Until we got the boats there was nothing we could do. You couldn’t drive into torrents of water because your car would be rolled away. You had to watch the high power lines that were coming down, but mostly all you had to do was wait for boats.[34]

The firemen tried going out with ropes, hand over hand, but it was just too difficult, the river was too swollen. And the water just kept coming. We were forced to stand there and watch people die.[35]

C’est à l’absence de mécanisme approprié d’alerte à la population, au manque de préparation générale aux urgences, et à la désorganisation des opérations de sauvetage que s’attaque, le coordonnateur fédéral de la défense civile du Canada en visite de mission, le Major général Frank Worthington.  Dans une déclaration choc à la presse locale qui sera reprise dans plusieurs journaux canadiens par la suite, Worthington reconnaît que « Everyone did his best, but I can’t help reflecting : What a shameful waste of life and property.  It needn't have happened. »[36]  L’envoyé spécial du gouvernement fédéral fait d’abord état de certains aspects positifs de l’opération d’urgence.  Puis, du même souffle, il poursuit sa déclaration de critiques et de recommandations :

He praised: The courage and ingenuity of individuals and organizations, ill-equipped for the task, who tolled largely without direction.  The speed and efficiency with which the Red Cross, the Salvation Army and other such bodies responded to the emergency.  The tireless enthusiasm with which civic officials and civic employees marshaled aid for fellow townsfolk.

He criticized: The lack of adequate warning – and enforcement of the warning – to persons living in obvious danger areas.  The lack of advance preparation, after the hazards were known, to cope with problems which could have been anticipated.  The general disorganization which persisted literally days after the disaster struck, of motor traffic.

He recommended:  Immediate action on the part of municipalities to establish, train and equip civil defense units.  The recruiting and training by municipalities, regardless of their size of auxiliary policemen.[37]

Dans l’évaluation qu’il fait de l’organisation des secours d’urgence, Worthington mentionne le courage et l’ingéniosité des individus et des organisations venus en aide aux victimes.  Il salue, en particulier la rapidité et l’efficacité d’intervention de la Croix-Rouge, de l’Armée du Salut, de même que des divers autres organismes de secours.  Les bénévoles se font surtout remarquer par l’excellent travail qu’ils accomplissent sur le terrain.  Et lorsque les ressources sur place n’arrivent pas à combler les besoins urgents, les secouristes reçoivent de l’appui de l’extérieur :

Pour la première fois, l’unité mobile Molson a répondu hier à un appel d’urgence.  Le directeur de la défense civile de Toronto M. Wainright (sic), a réclamé cette voiture munie de tous les instruments nécessaires aux traitements dans les cas de sinistre.  L’unité mobile est immédiatement partie, à 2 h. du matin, dimanche, pour Toronto, et elle est maintenant au service de la Croix-Rouge et de l’Ambulance S. Jean pour porter secours aux victimes de l’ouragan qui a atteint cette région dans la nuit de vendredi.[38]

L’une des tâches essentielles des secouristes lors des grands sinistres est non seulement de venir en aide matériellement et psychologiquement aux survivants mais également de prendre soin avec dignité des corps des victimes.

One of the most unpleasant but most essential services was the provision of an emergency morgue… The second floor of the old Fire Department on the north side of Dundas Street just west of Burnhamthorpe Road… was roughly divided down the middle by portable dividers.  The entrance, which was at the back, was used for incoming and outgoing bodies, as well as those people coming to try to identify their loved ones…As you entered the area, the Salvation Army people were doing an outstanding job of assisting the distraught people…[39]

En dépit du grand malheur qui frappait Toronto au cours de ces jours fatidiques, la ville a néanmoins eu la chance de bénéficier de la présence de centaines de secouristes inattendus pour s’occuper des morgues temporaires :

Hundred of officers were in Toronto for a meeting of the organization’s international leaders.  As the bodies of the flood victims found their way to various makeshift morgues, officers comforted families who had come to identify their loved ones.[40]

Alors que les organismes de secours œuvraient auprès des victimes et de leurs familles, les militaires sont appelés à jouer un rôle de soutien important en prenant part au nettoyage initial des dégâts causés par l’ouragan.  Plus important encore, ils participent activement aux recherches visant à retrouver les personnes disparues.  « Les recherches ont commencé avec 800 membres de la milice. Ces derniers étaient équipés d'embarcations, de gaffes, de lance-flammes, de bulldozers, de bêches et de barres à mine. L'opération a été appelée «  Exercice Search  ». 15 groupes de la milice et 8 unités de la réserve y ont participé. »[41]

Le rétablissement

“And the effort will, in all probability follow the pattern established as a result

 of the Red River floods in Manitoba in 1950 where large amounts

 in relief monies were spent from private subscriptions and

funds contributed by the governments themselves.”

The Halifax Chronicle-Herald, le samedi 16 octobre 1954

Au lendemain de la catastrophe, les Torontois doivent faire face à l'énorme tâche que constitue la reprise des activités. Les organisations non gouvernementales ne tardent pas à mettre sur pied des abris et à organiser des collectes de vêtements et des levées de fonds : « The Red Cross found itself helping out those at home instead of those abroad and published ads petitioning Canadians for funds. »[42].  Les bureaux de l’Armée du Salut sont inondés de dons en nature (vêtements, couvertures, nourriture) et en argent.  Les clubs Kiwanis et Lions, les Chevaliers de Colomb et le B'nai Brith contribuent également aux collectes.  De nombreuses autres organisations communautaires locales participent à l’effort collectif.

Un fonds d’aide aux victimes de l’ouragan le Hurricane Relief Fund (HRF) est mis sur pied afin de recevoir les dons.  Le premier ministre de l’Ontario, Leslie Frost, et le président du Toronto métropolitain, Fred Gardiner, lancent un appel à l’étendue du pays afin de recueillir des fonds pour subvenir aux besoins personnels des victimes.  Nombreux sont ceux  et celles qui répondent à l'appel.  Des dons en argent arrivent non seulement de Toronto, mais aussi d'ailleurs en Ontario et de partout au Canada.  Les journaux de tous les coins du pays identifient les donateurs :

La fondation charitable Atkinson a fait la plus forte contribution initiale en versant $250,000. Ford du Canada a envoyé $25,000, la commission de contrôle de Hamilton a approuvé un octroi de $20,000 et la United Church of Canada a donné $5,000.

À Montréal, le président de l’Association bancaire canadienne m. T. H. Atkinson a dit que les souscriptions de secours seront reçues à toutes les succursales de banques au Canada.

Fredericton – Sir James Dunn a annoncé aujourd’hui qu’il souscrivait au nom de l’Algoma Steel Corporation et de Canada Steamship Lines.[43]

De nombreuses entreprises donnent de l'argent, des produits essentiels, et affectent même des employés aux activités d'aide aux sinistrés.  La communauté des affaires participe avec un grand dévouement aux activités du fonds.  La Canadian Bankers’ Association rend possible l’acheminement des dons par l’intermédiaire des banques à charte canadiennes.  Au total, le fonds recueille la somme de 5 278 625$ provenant de quelque 250,000 donateurs.[44].

Dès le lundi matin suivant le désastre, la ville de Winnipeg, qui vient à peine de se rétablir de l’inondation « historique » de 1950, est parmi les premières villes à contribuer des dons en argent[45] :  Dans un éditorial empreint d’émotions, le Winnipeg Tribune se fait le porte-parole de la population et exprime la sympathie des Manitobains à l’endroit des victimes des inondations de Toronto : « The people of the Red River Valley feel a special sympathy and kinship with the hundreds who have lost members of their families, their homes and cherished possessions in the floods and windstorm. »[46].  Mais le journal en rajoute :

Those who experienced the generous offers of help and assistance during the 1950 flood are eager to do anything they can to help the stricken people of Central Ontario.  They take it for granted that the Manitoba government and municipal officials have made this known to authorities in the flooded and wind-torn areas.  Moreover, this seems to be a case for using the $1.5 million residue from the Red River Valley Flood Fund, now turned over to a national board to administer.[47]

C’est que le gouvernement canadien, par l’entremise de son premier ministre, Louis      Saint-Laurent, s’est déjà engagé à aider financièrement la région dévastée.  Le même jour, le gouvernement fédéral annonce de quelle manière il viendra en aide aux victimes :

Prime Minister St. Laurent today pledged federal government assistance in rehabilitating the flood-ravaged Toronto district.  In a message to Fred Gardiner, chairman of the Toronto Metropolitan council, Mr. St. Laurent said rehabilitation aid will be based on the same principle which governed assistance in the Winnipeg floods and the Rimouski and Cabano fires in 1950.  No amount was mentioned.  The federal government granted $12,500,000 for rehabilitation after the Winnipeg flood and spent about $2,700,000 following the two fires in the Quebec cities.[48]

Force est de constater que c’est lors des grands sinistres des années 1950 que s’établissent progressivement les précédents sur lesquels se fonderont éventuellement les grandes lignes des programmes d’aide fédéraux ultérieurs.  C’est aussi à cette époque que commencent à s’articuler les rôles et responsabilités en matière de protection civile de la gouvernance canadienne ainsi que les modes d’interaction entre les divers paliers gouvernementaux[49].  Ainsi, à peine deux jours après avoir annoncé qu’il allait contribuer financièrement au rétablissement de la région dévastée, le gouvernement fédéral annonce-t-il le mécanisme qui sera employée afin de déterminer les termes de sa participation.  Le moyen que sélectionne Ottawa lui est déjà bien familier.  Ce sera une commission royale d’enquête[50].

A royal commission to investigate the nature and extent of damage in the floods that hit the Toronto area last week-end has been appointed,  Prime Minister St. Laurent announced last night.  Its members are John B. Carswell of Toronto, former chairman of the Fraser Valley dyking board and D. Bruce Shaw, also of Toronto.  Mr. Carswell will represent the federal government, Mr. St. Laurent said, and Mr. Shaw the Ontario Government.[51]

Non seulement la méthode choisie est-t-elle identique à celle qui avait été utilisée antérieurement, au printemps de 1950 au Manitoba, mais encore le gouvernement fédéral fait-t-il appel aux mêmes acteurs : «  Both men were members of a royal commission that assessed the damage in the 1950’s Red river floods…. »[52]

Il s’avérera difficile pour les commissaires d'établir le coût réel des dommages causés par l'ouragan Hazel.  Dans la confusion des lendemains douloureux du sinistre, les évaluations abondent.  Certains quotidiens avancent même le chiffre de 100 000 000 de dollars pour la seule région du Toronto métropolitain[53].  Ce sera finalement une estimation de beaucoup inférieure qui se retrouvera dans le rapport de la commission : 24 000 000 de dollars[54]. « Personal property loss was appraised at 6.4 million.  Flood damage to Metro-owned property was $2,756,000, most of it in repairs to roads and bridges…”[55]  Établie quelques semaines après la catastrophe, l’évaluation qui découle des travaux de la commission ne sera cependant pas en mesure de prendre en compte les conséquences économiques à long terme de l'ouragan Hazel[56].

Les mesures d’atténuation

When we are honest with ourselves, and get down to the bottom of the flood problem,

about 90% of the permanent flood damage is the result of building roads, railways, factories, homes,

 farms, and what not on land that properly belonged to the river.

US Army Engineer

The Toronto Daily Star, le mardi 19 octobre 1954

Le cycle de gestion des urgences comprend habituellement quatre phases principales : la préparation aux urgences, l’intervention, le rétablissement et l’atténuation des effets.  Chacune est importante.  Mais c’est la phase d’atténuation des effets qui permet de mettre en pratique les enseignements des sinistres afin d’en éviter la répétition.  Toronto n’était pas préparée[57] à subir l’assaut de l’ouragan Hazel en octobre 1954.  Les années qui suivirent verront le début de discussions entre la ville de Toronto et le gouvernement de l’Ontario afin de mettre sur pied un nouvel organisme pour faire en sorte que le type de dévastation causée par la grande tempête de 1954 ne puisse se produire à nouveau.

The Metropolitan Toronto and Region Conservation Authority (MTRCA), later the Toronto Regional Conservation Authority (TRCA) was born out of the rubble of the hurricane.  In 1959, the new authority published a report recommending under its governance “a series of dams and reservoirs to impound flood waters, the improvement of stream channels at critical points to facilitate the operation of dams and reservoirs, and the acquisition of certain tracts of vulnerable flood plain.”  The authority offered a complex formula for calculating the value of land and property versus the value of loss of human life.[58]

De loin la mesure d’atténuation la plus significative est la création de la MTRCA, issue de la fusion de plusieurs petits organismes de protection de la nature[59].  Créée pour gérer les plaines inondables et les cours d'eau de la région, elle est à l’origine de l’érection de barrages sur la rivière Humber.  Bien qu'on ait envisagé antérieurement de construire des barrages et des réservoirs sur le cours de la rivière, aucun ouvrage de lutte contre les inondations n'existait avant l'arrivée de l'ouragan Hazel.  « Une partie du bassin versant avait été déboisée, l'autre partie se trouvant dans une zone largement urbanisée, ce qui a accéléré le ruissellement des eaux vers le cours de la rivière. Le lit de la rivière ne peut pas absorber une augmentation rapide du volume d'eau.  Qui plus est, il est en pente, ce   qui a aggravé le phénomène d'inondation. »[60]  À la suite du passage de l'ouragan, on a donc d’abord relancé l'idée de construire des barrages afin de prévenir la répétition d’autres inondations de cette ampleur.  Ainsi, dès le lundi 18 octobre, les journaux font état des projets de construction de barrages qui avaient été renvoyés aux calendes grecques deux années auparavant :

3 Dams on Upper Humber Up for Reconsideration

Blocked by the city of Toronto two years ago, a plan calling for the construction of three dams on the west branch of the Humber will be revived Thursday when the Humber Valley Conservation Authority meets to discuss the effects of the recent flood and ways of combating future outbreaks.[61]

Toutefois, les coûts de construction des nombreux barrages nécessaires afin de retenir une quantité d'eau aussi importante que celle qu'a déversée l'ouragan Hazel, provoquent des débats publics.  Des voix se font entendre afin d'acheter plutôt les terres inondables et de modifier les règlements de zonage pour empêcher toute construction sur les zones à risque le long des cours d'eau.

Surely the provincial and municipal authorities will take a lesson from what has happened in the Toronto area and prevent any builder or speculator from placing houses in a death-trap arrangement in the flood plains of our green belt area.[62]

Les mesures d’atténuation qui vont finalement être mises en oeuvre dans la région prévoient non seulement des changements structurels, mais encore l'acquisition des propriétés à risque.  En 1959, la MTRCA commence à convertir plus de 10 000 hectares de plaines inondables de la région torontoise en d’immenses parcs[63].  Son plan d’action comporte un volet pour l'acquisition des terres de quelque 12 millions de dollars assorti de 22,5 millions de dollars pour la construction de structures de lutte contre les inondations

Les décisions reliées au plan de lutte contre les inondations vont éventuellement forcer l’expropriation de nombreuses propriétés.  Les journaux de l’époque rapportent les diverses récriminations des propriétaires touchés.  Les règlements satisfaisants du point de vue des expropriés sont quasi inexistants à cause des barèmes d’indemnisation qu’imposent les autorités :

Property owners were to be paid fair market value in addition to compensation for damage to homes and other buildings. Properties were eligible for eighty percent of their assessed damage up to a maximum of $5000, with a $100 deductible. Private insurance payments also factored into the compensation received. Homes and property loss compensation were kept separate from damages claimed for personal and household belongings that were the responsibility of the Hurricane Relief Fund.[64]

Expulsions, contestations, résidants en colère, débats acerbes, propriétaires mécontents sont les résultantes du programme d’expropriation des terres de la MTRCA.  Ce programme devait se dérouler sur une période de onze ans prévue pour l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique globale de planification des terres inondables.  En 1972, 326 milles carrés (844  km²) de parcs avaient été aménagés aux alentours des rivières et des lacs.

As of 2004, three dams from the initial proposal have been constructed including the Clairville Dam (1964), and the Milne and G. Ross Lord Dams (1973). Additionally dams at Stouffville and on the Black Creek at Sheppard Avenue were built, which were not in the original proposal. Twelve major flood control channels were built and two flood dykes.[65]

En 1984, lors du 30^e anniversaire du passage de l’ouragan Hazel, Craig Mather, administrateur de la TRCA responsable de la gestion des eaux, trace un bilan de l’évolution des mesures d’atténuation au Toronto Star : “Right after the hurricane there was a lot of money made available to us to buy property and build dams. But as the years went by these projects became less critical and funding became harder to get. There’s less emphasis now on the structural approach because we just can’t get that kind of money. We certainly won’t have a major devastation on our hands. We’re in much better shape today.”[66]

Par ailleurs, le réseau routier de la région de Toronto, fortement endommagé par les effets de l’ouragan Hazel, est rétabli progressivement.  Il est, lui aussi, l’objet de mesures d’atténuation.  Ainsi, initialement, on doit palier les problèmes de transports et régler les nombreux embouteillages de la circulation.  On installe d’abord des ponts Bailey pour éviter les congestions.  Par la suite, on entreprend de reconstruire les infrastructures qui ne peuvent être remises en état.  Les routes et les ponts endommagés sont réparés avant l'hiver, mais nombreuses seront les réparations provisoires qui ne sont pas suffisamment solides pour résister au gel et au dégel.  Des réparations permanentes devront être effectuées dans les mois qui suivront.  Nombre de mesures d’atténuation du réseau routier font désormais partie des échéanciers de travail.  « Le pont de l'autoroute 401 sur la rivière Humber a été rouvert à la circulation après quelques modifications, notamment le prolongement des assises du pont vers l'intérieur des terres et l'ajout de trois appuis centraux. »[67]

Des mesures d’atténuation sont dorénavant insérées dans les plans en développement des infrastructures régionales.  C’est ainsi qu’on modifie le parcours d'une autoroute en projet (le Gardiner Expressway) à la suite de l'ouragan.  En effet, si l'autoroute avait été construite avant l’inondation suivant le tracé original (plus au sud), l’un de ses ponts se serait effondré et aurait été entraîné vers le lac Ontario.

L’analyse des mesures d’atténuation a également permis de découvrir certains effets inattendus du passage de l’ouragan Hazel.  La tempête et les inondations qui ont suivies n’ont pas eu que des effets négatifs.  Ainsi, dans le contexte du réaménagement des plaines inondables, on se rend compte que la récolte de 1955 s’avère particulièrement bonne en raison de l'inondation de 1954.  En effet, le sol du marais Holland en particulier s'est trouvé enrichi par l'apport de sédiments minéraux charriés par les eaux qui ont envahi le marais. Les dégâts causés par l'ouragan Hazel ont ainsi procuré aux agriculteurs du marais l'occasion de moderniser et d'automatiser leurs exploitations, les rendant du fait même plus rentables.

Les controverses

L’avertissement public

‘What could I have done which might have prevented the tragedy?’

Fred Turnbull, météorologue

Service météorologique du Canada

Dans la préface du livre-souvenir Hurricane Hazel; Canada’s Storm of the century, Mike Filey indique qu’il ne se rappelle aucunement d’avoir été informé de l’arrivée imminente de l’ouragan Hazel en octobre 1954 :“ the idea that a hurricane might be headed our way wasn’t even mentioned on the city’s one television station (CBLT, Channel 9) or on any of the local radio newscasts”.[68]  Le bulletin météorologique que publie le Toronto Daily Star du jeudi 14 octobre ne fait pas mention de conditions de température « exceptionnelles », présentes ou à venir.  En fait, il annonce même que le temps allait s’éclaircir le lendemain :

The Weather: Thursday and Friday.  The Toronto and vicinity forecast is: Cloudy, clearing late Friday afternoon.  Occasional showers and thunderstorms today and tonight.  Cooler Friday.  Winds light, becoming south 20 mph this afternoon, northwest 20 mph late tonight.[69]

L’édition du vendredi 15 octobre 1954 du Winnipeg Tribune rapporte que “Top weather forecaster Fred Turnbull said the wayward killer, which has already ripped through South Carolina, is causing “considerable apprehension”[70].  Après le passage de l’ouragan, ce responsable à l’époque des prévisions atmosphériques pour la région de Toronto, trace le bilan des événements en ces termes: “From the meteorological stand point, it seems to me that every possible step was taken and taken in adequate time”[71].  Le ministre fédéral des Transports[72], George Marler, abonde dans le même sens.  Il salue publiquement le travail des météorologues qui, selon lui, aurait permis d'éviter une catastrophe encore plus grave.  Betty Kennedy, journaliste bien connue[73], souligne, pour sa part, que l’on avait qualifié l’avertissement « timide » du service météorologique à la population de “best kept secret in town”[74].  Enfin, Patrick Duncan MacTaggart-Cowan, Directeur du Service météorologique du Canada dans les années 1950 et 1960 lance plutôt la balle de la responsabilité dans le camp des médias: “Had the media really picked up the forecast, picked up the story, flogged it twenty-four hours in advance, people might have been sensitized.  But it was 1954; people weren’t as glued to the radios as they were during the war.  It was the time between the war and the sixties, that lull.  Today, the media would get right on it”[75].  C’est de cet ensemble de vues diamétralement opposées qu’émerge l’une des grandes controverses découlant du passage de l’ouragan Hazel.

Pour bien comprendre ce qui s’est passé, il faut ajouter à ces témoignages, celui du météorologue du Service météorologique du Canada, John Knox.  Cartes à l’appui, Knox, qui était en service lors du passage de l’ouragan Hazel, affirme dans un article publié en juin 1955 dans le Bulletin of the American Meteorological Society [76]que Toronto et le Sud de l'Ontario n’ont pas été frappés par l’ouragan lui-même mais plutôt par une forte tempête dont l'intensité a été accentuée par l'ouragan.   Cette autre tempête, qui avait pris naissance au sud des Grands Lacs, a même pu faire penser que le centre de l’ouragan s'était déplacé brusquement vers le Nord-Ouest, ce qui n’était pas vraiment le cas.  En réalité, tel que l’ont affirmé les météorologues canadiens, Hazel avait déjà perdu beaucoup de sa puissance avant d’atteindre les Grands Lacs.  L'évolution de l'atmosphère cause alors un brusque ralentissement de ce deuxième système, de telle sorte que lorsqu’il arrive au-dessus de Toronto, il s’immobilise complètement.  Toronto connaît ainsi un véritable déluge, avant même l'arrivée de Hazel.

S'il est un domaine dans lequel la synchronisation de phénomènes a son importance, c'est bien en météorologie. Trois phénomènes se sont produits quasi simultanément, causant des inondations catastrophiques à Toronto, à savoir, des chutes de pluie abondantes qui avaient saturé le sol avant l'arrivée de Hazel, un creux barométrique important arrivant de l'Ouest en s'intensifiant et l'ouragan Hazel qui arrivait par le Sud.[77]

À cela, il faut ajouter un dernier élément d’explication : la culture organisationnelle du Service météorologique du Canada -- culture scientifique où se conjuguent précision et de prudence.  Tel que l’indiquera le météorologue Turnbull dans un rapport de situation après l’événement, “The issuing of a weather bulletin, particularly advising of the approach of a hurricane, is a serious step and not to be taken lightly”[78].

Deux facteurs principaux contribuent à façonner le cours des événements qui vont marquer le 15 octobre 1954.  D’abord, rarement a-t-on vu un système aussi instable que l’ouragan Hazel : “Hazel was to go down in the records as “the most erratic hurricane in history”, according to the American Weather Bureau”[79].  Cette caractéristique fait d’ailleurs diverger les opinions des météorologues américains de ceux des  Canadiens.  Alors que les Américains sont d’avis que l’ouragan va se dissiper au-dessus des monts Alleghany, « Norman Grundy, météorologue au bureau météorologique fédéral, a préparé, le vendredi matin, une carte qui prévoyait que l'ouragan Hazel serait situé sur la partie est du lac Ontario à 23 heures ce vendredi 15 octobre 1954 »[80].  Aussi, face à cette situation, les météorologues de Toronto vont-ils consulter le bureau central d'analyse à Montréal avant d'émettre un bulletin spécial[81].  Après avoir obtenu l’assentiment du bureau de Montréal, un bulletin spécial est émis durant l’avant-midi et transmis sur un réseau privé de téléimprimeurs, par téléphone aux radios locales et à des entreprises privées qui s'étaient fait inscrire sur une liste d'appel en cas de mauvais temps, de même qu’aux stations Marconi afin d’informer les navires qui naviguaient sur les Grands Lacs de l'imminence de la tempête[82].

Deuxièmement, la diffusion de ce bulletin spécial va entraîner une série de demandes d’entrevue de la part des médias, particulièrement à la suite des déclarations de Fred Turnbull au journal The Telegram à l’effet « qu'il était possible que les précipitations attendues soient les plus abondantes jamais enregistrées dans l'agglomération, auquel cas le record enregistré en 1887 (près de quatre pouces ou 101,6 mm de pluie) serait battu »[83].  Les médias vont alors exercer une pression considérable sur les météorologues du bureau météorologique de Toronto.  Pas moins de 2300 appels des médias seront reçus au Bureau météorologique au cours de l’après-midi et de la soirée, « ce qui représente une moyenne d'un appel toutes les 20 secondes »[84].

Perplexes face à un ouragan dont la trajectoire est, au mieux, qualifiée d’« erratique »[85], incertains devant la progression rapide d’un deuxième système identifié en provenance du sud des Grands Lacs[86], contraints pas les exigences de précision et de prudence de leur culture organisationnelle, conscients des répercussions que peuvent avoir l’émission d’avertissements publics erronés ou indûment alarmistes (compte tenu des prévisions déjà connues des météorologues américains)[87],débordés par les appels des médias et espérant sans doute, dans une certaine mesure, endiguer la pression qu’exerçaient les journalistes à la suite des entrevues du matin, ne disposant que d’une technologie embryonnaire en comparaison des moyens de prévision sophistiqués accessibles aux météorologues d’aujourd’hui, Turnbull et son équipe décident d’user de prudence au moment de la rédaction du bulletin suivant, soit celui de vendredi midi :

“The hurricane is expected to continue on its northerly course, reaching the eastern end of Lake Ontario about midnight tonight. In crossing the Allegheny Mountains the hurricane will decrease markedly in intensity with winds not expected to exceed 50 miles per hour [80 km/h] on the open water of Lake Ontario.”[88]

Même s’il l’on fait encore état d’un ouragan, le ton se fait plus rassurant.  Fred Turnbull passe néanmoins la plupart de l’après-midi et de la soirée à répondre aux demandes d’information des médias, y compris des demandes d’entrevues à la radio afin d’alerter le mieux possible la population de l’arrivée de la tempête prévue aux environs de minuit.[89]

Les jeux étaient faits.  À 21 h 30, le bureau météorologique diffusait ce qui allait être les dernières prévisions sur la tempête qui s’avance inexorablement sur Toronto :

Official Forecast issued by the Dominion Public Weather Office in Toronto at 9:30 p.m. EST, Friday October 15, 1954

Synopsis

Hurricane Hazel, which moved in on the North Carolina Coast Friday morning, continued to move northward and to accelerate during the day, and by 9:00 p.m. was centred between Buffalo and Rochester.

The intensity of this storm has decreased to the point where it should no longer be classified as a hurricane.  The weakening storm will continue northward, passing just east of Toronto before midnight.  The main rainfall associated with it should end shortly thereafter, with occasional light rain occurring throughout the night.  Winds will increase slightly to 45 to 50 MPH until midnight, then slowly decrease throughout the remainder of the night”.[90]

Au nombre des mesures d’atténuation qui sont discutées à la suite du désastre, figure l’affectation d’un météorologue fédéral auprès du ministère de la Planification et du Développement de l’Ontario.  Une telle affectation, pensait-on, aurait comme objectif d’assurer la liaison entre les météorologues du Services météorologique du Canada et les ingénieurs du ministère provincial.  On croit que l’information que pourra ainsi fournir un météorologue de formation aux ingénieurs qui connaissent bien les bassins et rivières de l’Ontario permettra d’alerter la population de manière adéquate.  Une lettre en ce sens est envoyée au ministre fédéral des Transports, George Marler, le 21 octobre 1954.

Dès le lendemain, une rencontre est organisée entre le Service météorologique du Canada et les membres des Humber Valley Conservation Authorities.  Au cours de cette rencontre à laquelle assiste Fred Turnbull, C.C. Bougner du Service météorologique indique qu’un arrangement similaire à celui qui est proposé est déjà en vigueur en Colombie-Britannique.  Il ajoute :

A lone meteorologist who was expected to assemble the information upon which he based his forecast would be of no possible use to himself or anyone else…  But a man who received all the information accumulated by the meteorological service could form valuable conclusions from that information and could, with the assistance of engineers, give early warnings of floods.[91]

Il affirme également que Turnbull avait rendu de grands services à la région de Toronto en allant au-delà des exigences de sa fonction relativement à la nature de l’information qui avait été diffusée.  Vient alors le tour de Fred Turnbull de prendre la parole :

I had not sufficient knowledge of the Humber watershed to interpret the probabilities, nor perhaps, sufficient imagination to foresee the tragic results.”[92]

La Défense civile

So as Hurricane Hazel approached, no civil-emergency body was alerted.

In truth, none existed worthy of the name.

Hurricane Hazel de Betty Kennedy

C’est au coordonnateur de la Défense civile du Canada, le Major général Frank Worthington que Louis Saint-Laurent confie, au lendemain du passage de l’ouragan, la tâche de rendre compte au gouvernement fédéral de l’ampleur du sinistre.  Après avoir effectué la visite complète “by air, car and afoot of the hardest hit sections of Bradford, Woodbridge and Etobicoke”[93], il rencontre la presse avant de retourner à Ottawa.  Ses déclarations vont déclencher la publication de plusieurs articles et éditoriaux dans les grands quotidiens de Toronto et auront un écho à travers le pays.

Alors même que l’ouragan Hazel s’abat sur Toronto, la ville “is without a civil defence unit that could have been pressed to meet the flood catastrophe”[94].  Tout ce dont elle dispose, c’est d’un corps d’une quarantaine de policiers auxiliaires inscrits à des cours de formation qui n’ont jamais eu lieu faute d’équipements : “I couldn’t have given them a shovel” said Sgt of Dets, William Koopman, who is in charge of the police civil defence in Toronto. »[95].  Au surplus, le chef de la défense civile de Toronto, le vice-maréchal de l’Air T.A. Marshall, excédé autant par le manque de volonté politique des autorités que par les conflits entre les divers paliers de gouvernement a remis sa démission au maire Saunders de Toronto.  Par un curieux effet du hasard, celle-ci entre en vigueur le vendredi 15 octobre 1954[96].

Air Vice-Marshall T.A. Lawrence has resigned and this took effect yesterday.  Toronto and suburbs haven’t a siren that could call for assistance or warn the public of the flood conditions.  The fight between provincial, municipal and federal authorities over who should bear the cost has not been settled and is in no way near being settled, according to police officials.  Ottawa recently recalled most of the sirens from Toronto because the city wouldn’t stand the cost of installing them…[97]

Les critiques de Worthington vont l’entraîner en pleine « dynamique fédérale provinciale ».  Le lendemain même de la publication de ses critiques au sujet de l’absence de mécanisme approprié d’avertissement à la population, du manque de préparation générale aux urgences, et de la désorganisation des opérations de sauvetage[98], la page éditoriale du Globe and Mail lui retourne la politesse :

But the remarks of Canada’s Civil Defense Co-ordinator were in the main directed to the wrong people.  He should have been talking to the authorities at Ottawa who have persistently refused to establish a clearly defined blueprint for a national civil organization. [99]

Le débat public déborde les cadres de la région sinistrée.  Le désastre qui a frappé Toronto a également trouvé un puissant écho à Winnipeg.  La capitale du Manitoba, fortement éprouvée par les crues de la rivière Rouge au printemps de 1950 réagit avec aux déclarations de Worthington.  Dans un éditorial intitulé Civil Defence Failure, le Winnipeg Tribune abonde dans le même sens et appuie fortement les dires du quotidien de Toronto.  Cependant, le journal manitobain va plus loin.  Il étend à la grandeur du Canada la problématique de la défense civile et accuse également Ottawa de manquer de leadership dans toute cette question:

Right from the start the theory has been that civil defence was to spring into action in the event of natural disasters as well as in cases of military attack.

This theory was put to the test in Toronto during the flood and windstorm.  Civil defence fell flat on its face.  The same thing would probably happen in any other Canadian city faced with a similar emergency, including Winnipeg.  In spite of the statements of civil defence officials here, it is to be hoped that civil defence in this area is not put to the test.

A proper civil defence organization could be of tremendous value to a community in the event of a flood, fire, or other natural disaster.  But an adequate civil defence set-up will not emerge until Ottawa provides leadership and assumes its fair share of financial burden.

What happened in Toronto should give Major-general F.F. Worthington, national civil defence co-ordinator, plenty of ammunition to fire at the indifference of federal authorities.[100]

Alors que les provinces s’intéressent dès le début des années 1950 à l’utilisation des moyens de défense civile en temps de paix,  Ottawa, aux prises avec les tensions Est-Ouest issues de la Guerre froide et sa participation à la guerre de Corée, ne voit pas d’un bon œil l’extension de la vocation militaire de la défense civile à ce qui deviendra plus tard la protection civile.  Qui plus est, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les divers de paliers de la gouvernance canadienne ne s’entendent pas sur l’équilibre existant entre leurs rôles et responsabilités constitutionnelles au regard de la répartition des sources de revenus entre le fédéral et les provinces.  C’est ainsi qu’au travers des discussions publiques entourant les questions de défense civile, verra-t-on constamment associée à la question du leadership, celle de la « capacité de payer » des provinces :

All of the suffering and loss which has resulted from the Ontario floods will not have been completely in vain if one result is that Ottawa stops temporizing and provides national leadership in civil defense and grants in keeping with the program.[101]

Cependant, les médias ne s’en prennent pas qu’aux autorités fédérales.  Tout en insistant sur le palier de gouvernance qui doit porter le blâme au premier chef, le Globe and Mail n’oublie pas de remettre à l’heure juste les pendules des autorités locales :

Ottawa’s failure to adopt a realistic attitude toward civil defense is no excuse, however, for Toronto’s failure to show some interest in the development of an emergency organization.  Other Canadian cities, such as Vancouver, Windsor, London and Montreal, to mention only a few, have refused to be discouraged by Ottawa’s indifference.  They have built very respectable civil defense units which have proved themselves on several occasions.[102]

Cette prise de position est également celle du Toronto Daily Star qui, en se portant à défense de la politique d’Ottawa et en appuyant les déclarations de son émissaire, n’hésite pas à afficher ses couleurs.  En replaçant la problématique de la défense civile dans l’horizon plus large de la Guerre froide et des dépenses militaires, l’éditorialiste du Star, en arrive à la conclusion que la responsabilité première des difficultés entre Ottawa et les provinces appartient d’abord et avant tout aux paliers inférieurs :

A good deal has been said in provincial and municipal circles to the effect that the federal government has not done enough in the civil defence field.  There may be some thruth in that.  But by far the greater failure has been at the provincial and municipal levels.  At Queen’s Park and city hall the federal authorities have met repeated rebuffs in their efforts to promote an adequate civil defence organization.  Had any responsible co-operation been extended to Ottawa, the situation in this area would have been greatly improved.  Provincial and municipal insistence that the federal government bear virtually the total cost of civil defence is totally unrealistic.  The federal authorities are spending $2,000,000,000 a year on national defence.  A considerable portion of this is going to provide radar chains across the northern part of the continent and planes and weapons to repel air invaders (human or mechanical) before they can reach populated areas.  There is no excuse for the province and the municipalities refusing to shoulder their fair share of the burden.[103]

Ces commentaires en éditorial font écho à une lettre au rédacteur qui paraît le même jour provenant d’un lecteur qui signe « capitaine B.H. Garfunkel ».  Après avoir affirmé que “This disaster was preceded by early and continuous warnings” Garfunkel pose la question de l’absence d’une organisation de défense civile à Toronto en ces termes :

Why has not Toronto a fully organized civil defence disaster organization, similar to other large cities on the continent.  Unfortunately for Toronto, our councils did not act, despite the constant urgings and financial assistance offered them by the federal government.  Surely the safety of peoples lives is a matter of graver concern that some of the issues which have recently occupied the attentions of our council.  It must now be clear that the immediate organization of a civil defence disaster system is much long overdue.

Cette même lettre de Garfunkel se retrouve également le lendemain dans le Globe and Mail aux côtés de deux autres lettres qui sont unanimes à réclamer la création d’une organisation de défense civile[104].

Au moment où les questions de défense civile et de la priorité que la gouvernance doit lui accorder sont débattues sur la place publique, les journaux canadiens vont également accorder une attention toute spéciale en page éditoriale à un discours que prononce en Angleterre le maréchal Bernard Montgomery.  Le vicomte Montgomery déclare devant les membres de la Royal United Service Institute que “the whole framework of civil defence must exist in peacetime as a rightful unit in the nation’s defence machine…”[105]  Il s’agit en fait d’un plaidoyer de Montgomery en faveur de la défense civile militaire mais qui sera utilisé dans l’argumentaire des éditorialistes canadiens aux fins d’illustrer le niveau de priorité que les autorités doivent accorder à la fonction :

… without adequate civil defence, under an establishment with its own chief, “a nation will face disaster in a world war because the home front will collapse”.

The inertia of civilian populations in the face of disaster had a most unfortunate demonstration in the Toronto area’s recent flood.  The reaction was similar in principle to that of civilian Britain in the early stages of the blitz, before effective civil defence measures had been perfected.[106]

En mettant ainsi en lumière le bien-fondé de l’application en temps de paix des théories, des pratiques et des moyens de la défense civile militaire, les médias contribuent de manière substantielle à animer le débat.

L’histoire de la protection civile est ainsi faite.  Elle est façonnée par les controverses  qui marquent les débats issus des temps forts de son évolution.  Le désastre que laissa dans son sillon l’ouragan Hazel ne fait pas exception à la règle.

Conclusion

Au terme d’une recherche exhaustive sur l’historiographie de la protection civile canadienne au XX^e siècle, force est de constater que cette dimension importante des politiques publiques et de la gouvernance du Canada n’a pas été l’objet de beaucoup d’attention de la part des chercheurs et des historiens.  À l’heure des grands changements climatiques et des bouleversements technologiques qui marquent  le début du XXI^e siècle, on est pourtant en droit de se demander si un corpus d’ouvrages savants mettant en lumière les apprentissages du passé, ne serait pas d’un grand recours dans les débats de société qui s’annoncent.

Les centaines de désastres naturels et d’origine technologique qui ont touché la population et engendré un nombre important de situations d’urgence et de crises majeures au cours du siècle dernier ont contribué de multiples façons et sur de multiples plans à modeler la réalité sociale, économique et politique du pays.  Ils sont reliés aux problématiques des relations fédérales-provinciales, aux difficultés d’application des politiques nationales de la fédération, aux rapports entre fonction publique et élus, aux relations entre les personnels civil et militaires, à la dynamique entre gouvernements et médias, à l’évolution des théories et pratiques de la gestion des urgences et des crises, aux difficultés économiques dans la foulée des sinistres majeurs, aux causes et aux effets des changements climatiques,  aux questions de l’adaptation continue aux interdépendances des systèmes et des réseaux informatiques, à l’évolution de la société industrielle, au développement et à l’application des technologies et, en fin de siècle, à la transition vers la société de l’information, à l’ère de la globalisation.

L’absence d’un tel corpus significatif en dit long autant sur les priorités de la gouvernance que sur celles de la société en général et du monde académique en particulier.  La confirmation qu’aucun ouvrage savant ne porte sur l’histoire la protection civile au Canada au XX^e siècle dénote un vide que l’on se doit de combler.  Comme le démontre l’étude de cas sur l’ouragan Hazel, cette histoire existe et mérite notre attention.

À elle seule, l’étude de cas permet de  révéler et de mettre en lumière un pan complet de la genèse de l’histoire de la protection civile au Canada.  Cet examen permet aussi de soulever bon nombre d’hypothèses, d’établir de nouveaux questionnements et de suggérer des pistes de recherche d’un espace à toutes fins utiles inexploré.

Au plan des définitions, l’étude indique que la fonction de protection civile, dans sa formulation des années 1950, est essentiellement vue comme s’inscrivant dans la continuité du tracé historique de la défense civile militaire, à l’époque des tensions Est-Ouest exacerbées par la Guerre de Corée (1950-1953).  L’une et l’autre fonctions partagent souvent les mêmes structures administratives et les mêmes équipements, les mêmes grands acteurs et les mêmes problématiques opérationnelles et budgétaires, et le même vocabulaire; seul leur objet est différent.  Alors que la défense civile traite de la protection de la population en fonction du temps de guerre, la protection civile se rapporte aux mesures d’urgences en temps de paix.  Néanmoins, leurs contenus respectifs sont parfois si près l’un de l’autre qu’on serait presque porté à les surnommer, les fonctions « siamoises » de la gouvernance de l’Après Guerre.  Comment s’effectue la séparation de ces fonctions et comment se développent les programmes qui en découlent?  Surtout, comment évolueront les politiques de protection civile au travers des décennies subséquentes -- de la Détente des années 1970, en passant par les restrictions budgétaires des années 1980, jusqu’à l’effondrement du mur de Berlin et l’émergence de nouveaux risques et de nouvelles menaces dans les années 1990 et après?

L’étude démontre également que la protection civile s’inscrit de plein pied dans la dynamique de la gouvernance et des relations fédérales-provinciales des années 1950.  Cette période, faut-il le rappeler, est témoin de grands débats de société sur la nature et l’orientation de la fédération canadienne.  C’est comme si, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, la gouvernance canadienne s’accommodait mal de la division des pouvoirs et des rôles et responsabilités des divers paliers de gouvernement en regard du « déséquilibre fiscal » de l’époque.

Cette période s’inscrit dans la mouvance constitutionnelle des suites du rapport de la Commission royale d’enquête sur les relations fédérales-provinciales (Rowell-Sirois) de 1940, véritable « re-examination of the economic and financial basis of Confederation and of the legislative powers in the light of the economic and social developments of the last seventy years »[107].  Alors que les travaux qui mèneront au rapport Tremblay[108].battent leur plein -- signe des temps -- octobre 1954 n’est pas seulement le moment du passage de l’ouragan Hazel.  C’est également le mois de la rencontre historique[109] entre Louis Saint-Laurent et Maurice Duplessis qui permettra éventuellement au Québec de lever un impôt sur le revenu des individus, qui équivaut à 15 % de l’impôt levé par le gouvernement fédéral. »[110] et de renverser la tendance en matière de répartition des revenus de l’État.  En Ontario, pendant plusieurs années encore, la gouvernance allait tergiverser, et, là comme ailleurs, la fonction de protection civile allait constituer une pomme de discorde entre ces deux paliers de gouvernement.  Les choses vont changer au cours des années 1970 alors qu’on assiste à l’intégration dans le discours officiel de l’Organisme des mesures d’urgence du Canada de la notion de l’utilisation des ressources d’urgence aux fins de gestion des sinistres en temps de paix.  Ainsi, en 1975, les deux gouvernements s’entendent-ils pour laisser entre les mains des municipalités la fonction de planification d’urgence.

…  It is then, not too surprising that Metropolitan Toronto, home of 2.25 million people, should finally, in 1979, find itself with a fully documented emergency plan.[111]

Mais, est-ce là le début de la période de progrès tant attendue et qui va conduire à l’accroissement du niveau de sécurité nationale?  Ou s’agit-il plutôt d’un autre exemple de délégation de pouvoirs vers un niveau de gouvernance qui n’est toujours pas en mesure d’assumer les coûts de nouvelles responsabilités?

Les lendemains des grands sinistres des années 1950 donnent lieu  à la mise sur pied à d’importants projets d’infrastructures – des travaux importants mais aussi coûteux.  Entrepris autant dans le but d’éviter la répétition de sinistres futurs que de répondre aux pressions de l’opinion publique, ils se limitent habituellement aux zones à risque qui viennent de subir un sinistre majeur.  Au nombre de ces grands ouvrages figurent l’aménagement de la rivière Rouge[112] à la suite de l’inondation historique de 1950 au Manitoba et, après le passage de l’ouragan Hazel, la création de la Toronto and Region Conservation Area, responsable de la gestion des terres inondables du Toronto métropolitain.  Ces grands projets d’atténuation témoignent d’une certaine volonté politique des gouvernements de l’époque de mettre en pratique les grands préceptes de la protection civile.  Mais, peu nombreux, ces projets ne répondent jamais aux impératifs d’une politique continue de protection civile.  Lorsque la  nouvelle quitte les manchettes et que les pressions publiques s’essoufflent, l’intérêt des gouvernements s’estompe et les moyens se raréfient.  Tout en reconnaissant la valeur et la portée de ces grands travaux, les gouvernements subséquents devront d’ailleurs se tourner vers des mesures d’atténuation moins coûteuses.  Quels sont ces mesures et que signifie ce changement d’approche au plan de la protection de la société?  Et quels impacts cette réorientation aura-t-elle sur l’efficacité et la capacité d’action de la fonction de protection civile au pays?

La belle unanimité qui semble se dégager des débats publics sur le bien-fondé d’un programme continu de défense civile applicable aux urgences civiles se heurte irrémédiablement à l’équivalent d’une fin de non-recevoir de la part de la gouvernance d’Après-guerre.  Que le leadership du gouvernement fédéral soit vu comme étant absent ou que les gouvernements locaux soient perçus comme étant, au mieux, désintéressés, et, au pire, incapacités par la faiblesse de leurs moyens, projette l’image d’une gouvernance mal ajustée à l’un des besoins fondamentaux de la société : assurer la sécurité des citoyens.  À cet effet, il est significatif de constater que les controverses majeures qui naissent à la suite du passage de l’ouragan Halez sont reliées directement à l’une ou l’autre de ces deux réalités.

Gouvernement manquant, gouvernance manquée?  L’étude de cas sur le passage de l’ouragan Halez à Toronto en 1954 semble bien confirmer cet axiome.  Reste à déterminer si le tracé historique des décennies ultérieures est à son image et à sa ressemblance.

The Name of "Hazel" was retired after causing considerable loss of life and destruction

 through the Antilles and the Carolinas in 1954. Because Hazel was not

 officially a hurricane when it struck Ontario,

Canada was not one of the countries who requested the retirement...

 but Canadians were very much in agreement.

Peter Bowyer
Program Manager, Canadian Hurricane Centre

[24] Gifford, Jim.  Hurricane Hazel : Canada's storm of the century, Toronto : Dundurn Group, c2004, p. 100

[40] Op. Cit., Gifford, p. 86

[68]Op. Cit., Gifford, p. 5